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国家治理现代化与残疾人精准服务

发布时间:2019-11-06 16:06:03  来源: 济南市残联党组书记、理事长孙君涛 浏览量:0
国家治理现代化与残疾人精准服务
--学习党的十九届四中全会精神
(2019年11月6日)
 
    推动国家进步和发展的有两种力量:一种是发展的力量,一种是治理的力量。前者靠竞争、靠活力,后者靠制度、靠约束。
    谋求长治久安和可持续发展,是任何国家治理所追求的目标。一个国家要建设和发展,首先需要有明确的方向和合理的目标,然后通过持之以恒的努力,去实现自己的目标。党的十九届四中全会在国家治理现代化建设史上具有划时代意义,全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决议》吹响了国家治理现代化的号角:到我们党成立100年时(2021年),在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到2035年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立100年时(2049年),全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分体现。三步走目标明确,路径清晰,只要扎扎实实一步一个脚印抓下去,现代化目标一定能够实现。残疾人事业作为国家现代化事业的重要组成部分,如何适应时代、顺势而为?作为残疾人工作者,如何学习领会、弄通做实四中全会精神,提振信心、保持定力,在国家治理现代化建设过程中,促进残疾人事业高质量发展?本文试图从国家治理现代化与残疾人精准服务这一视角,来学习、探讨,促进残疾人事业高质量发展。
    一、如何理解国家治理现代化?
    先明确几个概念。①治理。治理是国家治理现代化的灵魂。治理不是统治、管理、支配或垄断,而是平等、合作、协商和自愿。我国目前的国家治理具有这样的几个特点:一是治理主体更加集中,这主要体现在党和政府的顶层设计上;二是治理范围更加广泛,包括经济、政治、社会、文化、生态、监督等多个领域以及基层、地方、区域、全国乃至全球等多个层次的治理体系和治理能力;三是治理向度更加垂直,这主要体现在强调顶层设计和各级贯彻落实要上下互动。②制度。制度是国家治理现代化的支撑。习近平总书记指出:“国家治理体系和治理能力现代化是一个国家制度和制度执行能力的集中体现”。四中全会公报强调了十三个方面的制度设计。③协同。协同是国家治理现代化的保障。有了好的国家治理体系才能提高治理能力,提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。说到家,就是一个提高制度执行能力的问题。
    如何建立一个繁荣昌盛、长治久安的全新的社会主义国家,是数百年来无数仁人志士矢志不渝的理想和目标。
    首先,国家治理现代化是中国特色社会主义的必然要求。新中国成立初期,社会主义改造基本完成,社会主义建设开始起步,主要是学习借鉴苏联经验,后来又立志走一条中国式的社会主义道路。改革开放后,国家治理才全面铺开,这主要体现在邓小平对制度建设的重视(早在1992年,邓小平就预估:恐怕再有30年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。)、江泽民对政党治理的关注、胡锦涛对社会管理的倡导。党的十八大以来,习近平总书记明确提出“坚持把完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。”这一重要论断的提出,标志着党和国家治国理政理念和模式的历史性飞跃,是马克思主义中国化的标志性成果,也是新时代中国特色社会主义的重要理论创新。
    其次,国家治理现代化是我国现代化总进程的应有之义。毛泽东1945年就提及工业和农业的现代化,1964年人大一次会议上,周恩来又提出农业、工业、国防和科学技术四个现代化,直至党的十八届三中全会,习近平总书记创新性地提出“国家治理体系和治理能力现代化”,极大地丰富了社会主义现代化的内涵。
    其三,国家治理现代化是现代国家建构的内在逻辑。从传统“管理”到现代化“治理”的跨越,是治国理政的崭新模式,也是权力配置和行为方式的一种深刻转变。这标志着倡导良性互动、合作双赢、民主协商的现代国家建构的宏伟目标正式确立,也标志着强调多元主体、水平运行、网络治理的新型治理模式的伟大蓝图日趋成熟。
    二、残疾人精准服务是国家治理现代化的应有之义
    国家现代化关键是人的现代化,有着实现人“自由全面发展”的重要内涵。2017年12月8日,习近平总书记在十九届政治局第二次集体学习时说:“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制,推动政府管理和社会治理模式创新,实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”改革开放40多年来,我国从社会主义管理到社会治理、从“一元管理”到“多元管理”、从“单位人”到“社会人”,社会治理格局发生了天翻地覆地变化。
    推动残疾人事业高质量发展是实现国家治理现代化的应有之义,而残疾人精准服务则是残疾人事业高质量发展的主要内容。从字面意义上来看,“精准”是指“精确、准确,时间感官中精准、空间位置上准确”。应用到服务领域,“精准”就应当表现为“服务人群精准、服务方式准确、服务效果精准”。作为特殊困难群体的残疾人,7大残疾类别四级残疾程度,情况千差万别,服务内容、服务方式更是多元化。2013年11月,习近平总书记在湖南湘西首次作出“实事求是,因地制宜,分类指导,精准扶贫”的重要指示,提出扶贫的精准性体现在扶贫对象。项目安排、资金使用、措施到户、因村派人、脱贫成效六个精准上,“精准性”贯穿于扶贫全过程。同样,残疾人的精准服务更应如此。
    比如,残疾人就业是残疾人的基本权利,不仅关系到他们的基本生活,还关系他们能否过上更有尊严、更有价值、更加美好的生活。这些年来,从集中安置、个体择业到多渠道多层次稳定就业并融入广阔社会的新时代。但残疾人就业率低、就业层次低、收入水平低、就业稳定性差的总体形势并没有彻底改变,与经济社会发展和残疾人对美好生活期待需求相比,还有较大的差距。怎样应对挑战?残疾人就业服务是提高就业质量的关键,增强服务的精准性和有针性、提升供给效率是新时代的必然要求。尤其是在经济新常态、市场竞争日益激烈的大背景下,亟待转换残疾人就业增长的发展动力,减少单纯依靠增加财政投入促进增长的方式,通过提高服务的精准性实现资源的优化配置。努力建成精准需求--精准培训--精准就业这样一个“闭合式”服务链,并作为一个制度体系确定下来,就是在试图回答这个问题。
    三、目前我市残疾人精准服务的现状
    经过30年努力,我市残疾人事业从福利救济型已经发展到社会保障型,并且取得了令人瞩目的巨大成就,社会保障政策制度框架基本健全,残疾人的基本生活权益得到了有效保障,但这些保障还是基本的、低水平的、不全面的、不平衡的。分析归纳目前我市针对残疾人精准服务,具体表现为五大特征:
    一是基本服务型。如政府为重度残疾人代缴的医保费用,是最低标准的。其他残疾人还没完全享受到。这种服务形式重点突出了物质保障和医疗保障,其特点是兜底线、保基本,主要目的在于解决广大残疾人的基本生活权益,维持最低限度的保障,满足残疾人的基本生活需求。展望未来几年,适应残疾人对美好生活的新期待,惠残政策将在实现从保障基本到改善民生新跨越方面狠下功夫。
    二是维持服务型。目前我们的服务水平还停留在以物质救助、现金给付等为主,残疾人精准服务水平不足。如“两项补贴”发放,钱打在银行账户上,却因残疾人行动不便难以到银行取钱;即使有人帮助将钱取出,也难以换成生活所需的柴米油盐;即使有了柴米油盐,也难以做成可口的饭菜。目前看残疾人缺乏的不是钱物,而是一对一地精准服务,包括衣食住行服务、文化娱乐服务和精神慰籍服务等积极的精准服务介入。目前,我们实现的精准康复服务和托养照料服务刚刚起步,也是低水平的、很不规范的,缺乏制度规范。
    三是生存服务型。现行的残疾人服务保障是一种基本的生存型的,明显的缺少对发展权利的服务和残疾人潜能开发的制度激励,忽略了对残疾人的人文关怀、品质提升、社会融入等方面发展权力的考量。今后,“促进残疾人全面发展”将逐步替代“保障基本生活”,这将是残疾人精准服务的目的和宗旨,也符合经济发展和社会进步的要求。
    四是被动服务型。如精神病人免费吃药,这就有着比较明显的政策取向和社会维稳目的。过去贫困现象比较普遍,残疾人生活状况更加堪忧。如果不优先考虑这个特殊群体的生计,既有违人道主义精神,也有碍国际观瞻,同时也难以体现社会主义的优越性。因此国家1990年出台的《残疾人保障法》因势而生,搭建了残疾人和社会保障的基本制度框架。但客观地说,它的出台是被动的。
    五是不平衡,不充分的服务。在我市区和县之间、区和区之间、轻度和重度之间、残疾人与健全人之间,收入的差距、服务的差距、公共服务的差距是存在明显差距的,如残疾人收入不及健全人的一半,因身体原因走不出家门,享受不到公共服务等。要打破这种不平衡、不充分、不公平,推进残疾人服务保障制度健全完善,使命光荣,责任重大,任重道远。
    四、残疾人精准服务是国家治理现代化的必然要求
相比西欧美国等一些国家,我国残疾人服务起步比较晚,在服务理念、服务模式以及服务实践方面与西方的社会服务还存在较大的差异。并且政策盲点也比较多,残疾人服务的需求与供给之间“碎片化”现象比较普遍。但在国家治理现代化大背景下,这些残疾人精准服务所遇到的困难和瓶颈将会逐步得到较好的解决。
    首先,残疾人精准服务符合国家治理现代化的总体要求。早在2006年党的十六届六中全会首次提出社会服务这一概念,明确要求增强社会功能,构建服务型政府。社会服务是公共服务的重要内容,是社会治理的“半壁江山”,也是服务型政府的重要体现。残疾人是平等公民权利的参与者,是国家公共服务的享有者,构建国家现代基本社会服务制度,必须大力发展残疾人社会公共服务,社会公共服务必然尽最大努力体现残疾人精准服务。
    其次,残疾人精准服务符合残疾人事业高质量发展的内在要求。人民群众对美好生活向往和需求,必然要求发展社会服务,不断提高基本社会服务的供给水平,这也是经济发展达到一定水平后,社会公众对服务需求增长的普遍规律。特别是随着人口老龄化和家庭小型化等趋势的逐步加深,人们对社会服务的需求将更加旺盛,社会服务将成为保障、改善民生和创新社会治理的发展重点,成为建设美好社会的核心内容。同时,新时代也是中国特色残疾人事业高质量发展的新时代。与新时代高质量残疾人事业相比,当前残疾人精准服务是最大的短板,但也是适应社会主要矛盾转变,推动中国特色残疾人事业高质量发展的最好最大的突破口。因此说,残疾人精准服务时代呼之欲出。
    再次,残疾人精准服务符合广大残疾人的个人愿望。当前残疾人需求日益广泛,不仅对物质文化生活提出了更高要求,而且在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面也有着热切的期盼。这种特殊群体的需求早已突破了对基本生存权利的保障,明显地日益上升为一种对个体的尊重,以及对社会融入、精神伦理乃至人的全面发展的一种全方位追求。这种高层次的发展需求仅仅依靠传统的、一般的残疾人服务是完全无法实现的,必须建立、健全基本社会服务制度。前面说过,残疾人最缺的不是物质、不是金钱,而是各种服务和关爱。他们往往有米吃不上、有钱买不了服务,甚至有话无处可说,而就我市而言,残疾人精准服务严重短缺,精准康复服务等刚刚起步,更缺乏制度方面的制定和规范。因此发展精准服务是广大残疾人的美好愿望和殷切期盼。
    五、积极构建现代化残疾人精准服务体系和制度
    我们思考未来残疾人精准服务的发展模式,既要积极围绕广大残疾人对美好生活的新期待,高屋建瓴、着眼长远;更要立足市情,着眼经济社会发展现状,不吊胃口,不走老路,努力构建国家治理现代化背景下的残疾人精准服务体系和制度。
确立什么样的精准服务模式,关键在于精准服务的目标定位。这个目标定位主要涉及三个问题:①如何精准定位最需要服务的残疾人?②采取什么措施,将有限的服务资源精准定位于最需要服务的人身上?③谁来完成这个服务,将服务资源精准输送到最需要服务的人身上。
    基于上述三点考虑,残疾人精准服务必须立足于现有基点,选择一条服务对象由少到多、服务内容由点及面、服务质量由低到高逐步扩展的发展路径。必须始终以残疾人的最根本利益为出发点和落脚点,秉承公共性、基础性、时效性和均等化等服务属性,坚持政府主导、社会参与等基本原则逐步构建起精准服务一体化、服务主体多元化、服务形式多样化、服务模式本土化、服务队伍专业化的具有济南特色的残疾人社会服务体系及其制度。
    第一,树立精准服务理念
    理念是行为的先导,构建残疾人服务体系必须从树立精准服务理念开始。一是牢固树立以人为本、服务为先的理念。坚持以残疾人为本,强化服务型残联组织理念,最大限度地推动公共服务部门全方位、系统性的服务理念改革,推动残疾人工作者实现由管理者向服务者的角色意识转变,力求做到“向残疾人致敬,为残疾人服务,请残疾人评判,让残疾人满意”。
    二是树立均等化理念。公平正义,重视残疾人群体,补足服务短板,促进城乡、区域、不同等级残疾人之间残疾人精准服务均等化,努力实现服务惠及每一个残疾人公民。
    三是树立精准便捷理念。改变粗放式管理思维,精准定位,精准施策,不断提升精准服务的便捷性和有效性。
    四是树立共建共享理念,合理引导残疾人的社会预期。
    五是树立制度化、市场化、专业化理念。促进残疾人精准服务由人治的随意性、零碎性服务向长期机制转型,由行政单一化向市场化、多元化转型,由业务关照式服务向程序化、专业化、标准化服务转型。
    第二,夯实精准服务内容
    习近平总书记指出:“推动残疾人共享我国经济社会发展成果,促进残疾人全面发展和共同富裕。”这为残疾人精准服务指明了前提方向。一方面,制度是一种综合性服务,具有刚性、规范性和不可逆性的特点。我们必须转变对残疾人同情、怜悯、被动消极的服务理念,构建一系列科学、规范的残疾人精准服务制度。另一方面,随着生活水平的不断提高,残疾人的各种需求层次也在发生变化,传统的服务保障已经无法满足他们对于社会服务的发展需求。这就要求我们在提升生活质量的同时,针对残疾人发展的各个需求层次来设计各种各类精准服务制度。比如,逐步健全和完善残疾人的精准康复服务、培训就业服务、家庭无障碍改造服务以及高质量、高品质的精神文化乃至政治参与服务,等等。
    第三,扩展精准服务主体
    残疾人精准服务领域宽泛、对象众多、形式多样,必须以政府为主导,积极引导社会公益组织与市场有序参与,推动残疾人精准服务主体多元化。
    ①残联组织的职责主要在于力推政府制定各种精准服务政策、及时供给各种基本服务,同时监管服务市场、规范服务行为。就全国而言,在这个方面做的很不够,国家层面还缺乏残疾人精准服务的发展战略和基本目标。
    ②考虑到老龄现象日渐凸显,残疾人精准服务应与老龄化社会相适应,与养老精准服务相契合。
    ③我市社会助残力量无论优势还是潜力都很明显,要积极努力动员社会力量,积聚社会资本,整合社会资源,引导广大志愿者和社会工作者队伍参与残疾人的精准服务,提供政府和市场提供不了或提供不好的个体化的精准服务,更好地满足残疾人多元化个性化需求。
    ④市场是残疾人社会服务的活力所在,通过市场竞争形成良好的优胜劣汰的服务机制,形成多元参与的良性竞争格局,不断提升残疾人精准服务的质量和效率。
    ⑤借鉴“阳光大姐”家政服务品牌效应,大力扶持发展残疾人家庭服务,与有关部门一道把正在实施的重度残疾人居家照料服务做好做实。
    第四,转变精准服务导向
    坚持以需求为导向,就是要从残疾人的基本生活需求和社会发展需求两个方面出发,坚持服务为了残疾人、服务依靠残疾人、服务由残疾人共享。针对当前我市残疾人基本生活服务供给不足的实际情况:
    首先,以政府救助、精准康复服务、精准日间照料、精准培训就业服务等为主体,积极构建围绕我市残疾人衣食住行等基本生活为主的精准服务网络。
    其次,在此基础上,逐步发展精准教育服务、精准文化服务等,推动残疾人由生存型向社会发展型转变。
    再次,尊重残疾人对相关精准服务的知情权、参与权,设计合理的制度安排,积极引导残疾人从“服务客体”转变为“服务权益主体”,逐步消除残疾人对于精准服务的无奈感、被动感。另外,不同残疾个体的需求因年龄、残疾类别、残疾程度等不同而各异,应因人、因时、因地制宜,实施有针对性的个性化精准服务。
    学懂弄做实四中全会精神是我们的一项重大政治任务,全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》是学习领会、贯彻落实的重中之重。今天,只是结合残疾人精准服务的实际,交流了精准服务制度建设的可能性、必要性和可行性,下步还要就如何提升制度执行力的问题,与同志们一起探讨